Do Império à Constituição de 1988: como o Congresso ganhou protagonismo no Orçamento federal

O Orçamento federal, embora elaborado pelo governo, nunca foi, e não é, responsabilidade exclusiva do Poder Executivo. Cabe ao Congresso Nacional discutir, modificar e aprovar o texto enviado anualmente pela Presidência da República, garantindo que as decisões sobre arrecadação e gastos reflitam a pluralidade da sociedade brasileira. Para especialistas, essa participação é essencial para legitimar o uso dos recursos públicos.

A economista Ursula Peres, professora da USP e do Centro de Estudos da Metrópole, resume esse papel:
“O Congresso é o espaço do conflito democrático. É nele que diferentes interesses se equilibram, tornando o Orçamento mais legítimo e representativo.”

O Orçamento indica quanto o governo espera arrecadar em tributos e como pretende aplicar esses recursos na manutenção da máquina pública e dos serviços oferecidos à população. Entre os instrumentos mais conhecidos desse processo estão as emendas parlamentares, hoje fundamentais para direcionar verbas a estados e municípios, especialmente em áreas como saúde, educação, infraestrutura e assistência social.

Do Império à Primeira República: o início da participação parlamentar

A atuação do Legislativo no Orçamento remonta a 1826, quando Senado e Câmara passaram a votar a proposta elaborada pelo governo imperial. Contudo, os parlamentares tinham pouca margem para alterar o texto, limitando-se quase sempre a referendar o projeto do primeiro-ministro.

Foi apenas na Primeira República (1889–1930) que os congressistas passaram a apresentar emendas. Ainda assim, a maior parte delas era barrada pelos grupos políticos dominantes.

Retrocesso na Era Vargas e controle militar no regime de 1964

A participação parlamentar sofreu forte impacto durante períodos autoritários. Entre 1930 e 1945, Getúlio Vargas concentrou sozinho a elaboração e execução do Orçamento, já que o Congresso permaneceu fechado na maior parte do tempo.

Na ditadura militar (1964–1985), apesar de o Parlamento funcionar formalmente, sua atuação era meramente simbólica. As regras impediam alterações reais à proposta do Executivo, e o Orçamento servia basicamente para legitimar decisões tomadas pelo Ministério do Planejamento.

Redemocratização e Constituição de 1988: Legislativo assume protagonismo

Com a redemocratização, o Congresso recuperou espaço. A Constituição de 1988 ampliou o poder dos parlamentares, autorizando mudanças na quase totalidade da proposta enviada pelo Executivo. Em contrapartida, estabeleceu que as emendas não podem aumentar despesas sem indicar fontes de receita e devem respeitar o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Nos anos 1990, a CPI dos Anões do Orçamento trouxe à tona o uso indevido de emendas e resultou em cassações, marcando o debate sobre transparência e controle dos recursos públicos.

Uma mudança decisiva ocorreu em 2015, quando o Congresso conquistou o direito de ter parte de suas emendas executadas obrigatoriamente, o chamado Orçamento impositivo.

Debate atual: pulverização de recursos e necessidade de reforma

Apesar dos avanços, especialistas apontam que o modelo atual apresenta distorções. Para Ursula Peres, as emendas atendem demandas legítimas, sobretudo de municípios mais pobres, mas o sistema se tornou disperso e pouco eficiente:
“Com tantas destinações, os recursos acabam pulverizados e desperdiçados. É necessária uma reforma orçamentária.”

A consultora orçamentária do Senado Rita Santos concorda. Segundo ela, o problema não é a existência das emendas, mas a forma como são aplicadas.
“É como picotar uma nota de R$ 100 e distribuí-la a vários municípios. Cada um resolve algo pequeno, mas perdemos a chance de financiar ações estruturantes.”

Santos também critica o uso das emendas como instrumento político, que fortalece bases eleitorais em detrimento de projetos de impacto nacional. Para ela, o ideal seria atrelar o Orçamento a metas de desempenho, como redução da mortalidade infantil, do feminicídio e do desmatamento.

Um mecanismo essencial, ainda em evolução

Do Império à atual democracia, o papel do Congresso no Orçamento federal tem oscilado entre centralidade e marginalização, dependendo do momento político. No entanto, especialistas concordam: o Legislativo é parte indispensável do processo, e o desafio agora é modernizar as regras para garantir mais eficiência, transparência e impacto social no uso dos recursos públicos.

*Com informações do Senado Federal